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简析《关于依法保障律师执业权利的规定》的意义及其局限性

· 金翅点评,法律法规新速递

2015年9月20日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合出台《关于依法保障律师执业权利的规定》(以下简称“《规定”》)。律师是确保普通公民合法权利、保障法律贯彻实施、维护社会公平正义关键性力量(《规定》第1条,以下简称第几条),要想实现真正意义上的法治国家,切实保护好律师的合法正当执业权利是关键。该规定的出台无疑是积极响应习近平总书记提出的依法治国背景下,保障律师合法权利,进而推动依法治国基本方针的重要举措。两院三部如此高调出台保障律师执业权利的《规定》,且不论其今后具体贯彻如何,至少从中可以读出国家重视律师权利保护的政策性倾向。这对于全国广大执业律师而言,无疑是一件可喜之事。但同时也应当看到《规定》自身无论是效力等级还是内容而言都还有很大的局限性,能否彻底贯彻实施,尚有待实践的检验。本文拟就《规定》对于保障律师执业权利的意义及其局限性做简要探讨。

从《规定》的发布主体来看,由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部等两院三部联合发布,这也反映了我国整个司法系统最高层在保障律师执业权利必要性问题上达成一致。如此高规格地通过该《规定》,其初衷无疑在于表露出司法系统最高层对于保障律师执业权利的重视态度,希望借此督促其下属单位及工作人员认真贯彻保障律师执业权利的基本精神。另一方面,从《规定》标题的文义上看,《规定》明确其宗旨是“保障”律师执业“权利”,而没有中性地提“规范律师权利义务”,如此倾向性地只提权利保障,不提义务规范实属罕见。这也从侧面反映出我国律师执业权利保护力度不够,受到侵害程度之严重。整体上看,尊重律师,健全律师执业权利保障制度,依照有关法律规定,在各自职责范围内依法保障律师知情权、申请权、申诉权,以及会见、阅卷、收集证据和发问、质证、辩论等方面的执业权利,不得阻碍律师依法履行辩护、代理职责,不得侵害律师合法权利,是《规定》的基本精神(第2条)。

基于保护律师执业权利这一基本精神,《规定》指出应当建立和完善诉讼服务中心、立案或受案场所、律师会见室、阅卷室,规范工作流程,方便律师办理立案、会见、阅卷、参与庭审、申请执行等事务,包括探索建立网络信息系统和律师服务平台,提高案件办理效率(第4条)。而结合《规定》的具体内容来看,可以归纳概括为以下七个方面的律师执业权利保护。

第一、保障律师依法接受委托的权利

《规定》指出:办案机关在办理案件中应当依法告知当事人有权委托辩护人、诉讼代理人。特别是针对符合法律援助条件而没有委托辩护人或者诉讼代理人,以及犯罪嫌疑人、被告人属于依法应当提供法律援助的情形的,办案机关应当及时通知法律援助机构指派律师为其提供辩护(第5条)。不仅在开始介入案件时办案机关负有告知当事人有权委托律师,《规定》还进一步明确了案件的推进过程中(各项重要程序性变更的情况)办案机关对于律师的各项告知义务(第6条)。明确办案机关的告知义务无疑对于引导律师及时介入案件,是对律师案件推进过程中介入权、知情权的肯定,有利于及时介入、跟进案件进展,更好地维护当事人的权利。

第二、保障律师依法会见当事人的权利

直接会见当事人是律师了解案情最快、最全面的方式,保障律师依法会见当事人的权利是《规定》的重点内容之一。首先,会见时间安排上,律师要求会见当事人的,能当时安排的,应当当时安排会见,最低保证辩护律师在四十八小时以内会见到在押的犯罪嫌疑人、被告人。其次,会见要求上,除了三证之外,看守所安排会见不得附加其他条件,特别要求杜绝以未收到办案机关通知为由拒绝安排辩护律师会见。第三,会见环境上,要求保障会见不被监听、不得派员在场,以及律师可以带必要的助手参加会见(第7,12条)。第四,会见特殊案件(危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪)犯罪嫌疑人,侦查机关应当依法及时审查会见申请,并不得随意解释和扩大该三类案件的范围(第9条)。此外,为方便律师与当事人及时沟通,《规定》还明确了律师与委托人之间的通信权不受干扰(第13条)。

第三、保障律师依法阅卷的权利

办案律师除了要与当事人会见了解案情之外,查阅办案机关的相关案卷也是进一步了解案情,并切实维护当事人权利必不可少的环节。对此,《规定》指出:自人民检察院对案件审查起诉之日起,辩护律师可以查阅、摘抄、复制本案的案卷材料。特别强调在重要程序接点(案件移送审查起诉后三日以内,提起公诉后三日以内)上,办案机关有及时告知律师的义务。告知义务的明确化,有利于律师及时跟进案件进度,以便充分维护当事人合法权利。时间安排上,人民检察院、人民法院应当当时安排辩护律师阅卷,无法当时安排的,应当向辩护律师说明并安排其在三个工作日以内阅卷,并不得限制阅卷次数和时间。(第14条)。

第四、保障律师依法收集、调取、提交证据的权利

在会见当事人以及查阅案卷材料的基础上,为更好地维护当事人权利,有必要保障律师依法收集、调取、提交证据的权利。收集证据方面,辩护律师申请向收集与本案有关的材料的,办案机关应当在七日以内作出是否许可的决定(第17条);向正在服刑的罪犯收集证据的,监狱和其他监管机关应当及时安排(第19条);在民事诉讼、行政诉讼过程中,律师可以依法向人民法院申请调取(第20条)。调取证据方面,在刑事诉讼审查起诉、审理期间,辩护律师可以书面申请调取办案机关在侦查、审查起诉期间收集但未提交的证明犯罪嫌疑人、被告人无罪或者罪轻的证据材料(第16条)。

第五、保障律师意见依法受到重视的权利

办案机关无视律师意见是使得律师作用受到轻视,并导致当事人合法权利得不到有效保障的重要原因。《规定》特别强调办案机关在案件推进的各个重要环节上都应当尊重律师意见(第21条)。重点指出以下几个特殊情况下要重视律师意见:辩护律师书面申请变更或者解除强制措施的(第22条);辩护律师申请排除非法证据的(第23条);辩护律师在开庭以前提出召开庭前会议、回避、补充鉴定或者重新鉴定以及证人、鉴定人出庭等申请的(第24条)。

第六、保障律师依法充分参与庭审的权利

律师在庭审中往往被视为一个摆设,法官随意打断律师发言,甚至恶语相向者不在少数。对此,强调律师作为当事人的代理人身份,在庭审过程中享有与办案机关平等的地位,是《规定》的重点。法庭审理过程中,《规定》保障律师依法充分参与庭审权利主要体现在以下方面:人民法院应当为律师出庭预留必要的准备时间(第25条);律师应当与出庭履行职务的检察人员享有同等对待(第26条);律师有权申请审判人员、检察人员回避(第27条);律师可以向当事人、证人、鉴定人和有专门知识的人发问(第28条);律师可以进行法庭质证和相关辩论(第29);律师可以进行法庭辩论(第30条);法官应当注重诉讼权利平等和控辩平衡,特别强调法官不得随意打断或者制止律师按程序进行的发言(第31条);律师可以调查取证(第32条);遇有被告人供述发生重大变化、拒绝辩护等辩护律师可以与被告人进行交流(第33条);律师可以向法庭申请休庭(第34条);辩护律师作无罪辩护的,可以当庭就量刑问题发表辩护意见(第35条);人民法院应当在裁判文书中写明律师意见(第36条);诉讼中的重大程序变动,办案机关应当通知辩护、代理律师(第37条);针对律师提出的特定异议,法庭原则上应当休庭进行审查(第38条);律师可以申请查阅庭审过程的录音、录像(第39条)。

第七、建立健全律师执业权利救济机制

律师执业实务中,不仅其维护当事人正当利益的权利得不到尊重,律师自身被办案机关以妨碍司法为名遭到非法限制人身自由,乃在被判入狱的恶劣事件也屡见不鲜。不仅要尊重律师在执业过程中的权利,确保律师自身的人身安全更是迫在眉睫。对此,《规定》明确提出要建立健全律师执业权利救济机制,对于律师因依法执业受到侮辱、诽谤、威胁、报复、人身伤害的,有关机关应当及时制止并依法处理,必要时对律师采取保护措施(第3条)。具体而言,律师执业权利救济机制主要从以下四个方面做出规定。第一,投诉机制。诉讼活动中涉嫌犯罪的律师被采取强制措施后,办案机关应当在四十八小时以内通知其所在的律师事务所或者所属的律协(第40条);律师可以向办案机关或者其上一级机关投诉(第41条)。第二,申诉、控告机制。在刑事诉讼中,律师可以向同级或者上一级人民检察院申诉、控告办案机关,经调查核实后要求有关机关予以纠正(第42,43条)。第三,维护律师执业权利工作机制。律师认为办案机关及其工作人员阻碍其依法行使执业权利的,可以向其所执业律师事务所所在地的市级司法行政机关、所属的律师协会申请维护执业权利(第44条)。第五,各部门联席会议制度。人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关和律师协会应当建立联席会议制度,及时调查处理侵犯律师执业权利的突发事件(第45条)。

整体上,《规定》结合律师办案实践中的具体问题,从律师介入案件、会见、阅卷、调查取证、提出律师意见、参与庭审,一直到建立律师执业权利救济机制,比较全面系统地规定了律师执业权利保障的相关规定。同时,该规定由两院三部最高司法机构联合发布,无疑表明了其积极支持《规定》中保障律师执业权利贯彻执行的明确表态。相信在《规定》出台之后,广大律师同仁的执业权利保障会有一定的改善,这也正是《规定》出台的积极意义之所在。但正如本文开篇所言,《规定》自身无论是效力等级还是具体内容,都存在很明显的局限性。概而言之,《规定》主要存在以下三个方面的局限性。

首先,《规定》中关于律师执业权利保障的相关规定并无太多创新之处,《规定》的出台更是昭示着我国律师权利保护中,存在着严重的有法不依现象。《规定》提到的从律师介入案件、会见、阅卷、调查取证、提出律师意见、参与庭审,一直到建立律师执业权利救济机制的相关规定都能够在以往的《律师法》,《民事诉讼法》,《行政诉讼法》,《刑事诉讼法》等法律法规中找到类似规定。既然有这些规定,为什么还需要由两院三部重新联合发布一个《规定》呢?原因无疑在于无论是侦查机关、检察院还是法院,都存在严重无视相关法律法规中有关律师执业权利保障的规定而各行其是。与其毫无意义地重复同样内容的立法,还不如认真反思立法为什么得不到贯彻落实。正是基于此,《规定》能否得到贯彻实施依然尚未可知。

其次,《规定》自身法律效力级别上存在先天缺陷,难以得到有效贯彻实施。从我国法律体系的效力级别上看,从高到低大致可分为法律、行政法规、地方性法规、规章。显然,从发布主体来看,《规定》既非法律也非行政法规、地方性法规,是否能算规章都尚有疑问。如果在实践操作中出现《规定》与法律、行政法规、地方性法规、规章中的规定相抵触的情形应当如何处理?如果依然按照原来的规定办理,那么《规定》必将形同虚设,如果按照《规定》办理,那么就会出现法律效力适用上的混乱。因此,《规定》自身法律效力级别上存在先天缺陷,难免会导致在实践中会出现是否适用的两难局面。

最后,《规定》的具体内容强调要保障律师执业权利的同时,在具体用词上又总是选择诸多留有裁量空间的暧昧措辞。《规定》在提到保护律师权利用词上,“应当”“经许可”“可以”“原则上”“特殊情况”“说明情况”“解释说明”等暧昧措辞频现,这无疑为办案机关在具体操作上留下了很大的自由裁量空间,不利于切实保护律师执业权利。特别是关于律师执业权利救济机制问题,不仅相关规定过于笼统,难以起到及时有效保护律师人身财产安全的效果,在末尾还莫名其妙地提出要“依法规范法律服务秩序,严肃查处假冒律师执业和非法从事法律服务的行为”(第46条)。保障律师执业权利的《规定》可谓“千呼万唤始出来”,但出来之后又是“犹抱琵琶半遮面”。

整体上来看,我国不缺乏保护律师执业权利的具体的明确的相关规定,所缺者在于违反这些规定之后的有效、明确的监督问责机制。这不仅是律师执业权利保障领域,更是我国整个法律体系的一个共通的问题。不从法律制度体制层面解决问题,仅凭运动式地出台不伦不类的《规定》,必然难以达到立法者之初衷。我国律师执业权利保障之路依然任重而道远。

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